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9 de Abril de 2020

Acerca do processo de institucionalização dos partidos políticos nas democracias contemporâneas.

Gabriel Barbosa Rocha, Bacharel em Direito
Publicado por Gabriel Barbosa Rocha
há 4 meses

A democracia, do grego “poder do povo” (demos, povo/kratos, poder), é bem compreendida como um modelo de regime político por estabelecer a dinâmica das instituições e os princípios fundamentais que orientam determinada concepção política de uma comunidade.

Fundamentada, já por Aristóteles, em valores como igualdade e liberdade[1] e historicamente atrelada à concepção de Lincoln como sendo um governo do povo, pelo povo e para o povo[2], impõe ainda hoje grandes dificuldades a qualquer tentativa de conceituação mais estática. Pode-se dizer que se aproxima mais a um processo, isto é, a um encadeamento de diversos fatos e valores dialeticamente firmados pela própria comunidade política[3] e, justamente por isso, muitas são as maneiras e variáveis pelas quais pode se organizar e funcionar.[4]

No que concerne a esses valores, firmados como lugares comuns por determinado povo ou comunidade política, alguns são em geral apontados como essenciais à dinâmica do próprio rito democrático, ou seja, à manutenção e sequência dos fenômenos que se sucedem em processo, como os princípios da soberania e da participação popular. A propósito deles, pertinente o ensinamento de José Afonso da Silva:

“A democracia, em verdade, repousa sobre dois princípios fundamentais ou primários, que lhe dão a essência conceitual: (a) o da soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte do poder, que se exprime pela regra de que todo o poder emana do povo; (b) a participação, direta ou indireta, do povo no poder, para que este seja efetiva expressão da vontade popular; nos casos em que a participação é indireta, surge um princípio derivado ou secundário: o da representação.”[5]

Ocorre que, a despeito da consagração desses princípios, dentre as modernas experiências democráticas estabeleceram-se determinados modelos que se ocupam mesmo em suprir as conhecidas limitações da cidadania comum no pleno gozo dos direitos políticos[6]. Sobretudo por razões de ordem prática, a quase folclórica democracia direta, traduzida principalmente no clássico modelo ateniense e em raros exemplos históricos em que o próprio povo exerce o poder de forma autossuficiente[7], não foi possível de ser plenamente reproduzida pelas complexas comunidades que lhe sucederam, embora tenha lançado valores irreversíveis.

Esta é, fatidicamente, uma razão pela qual se deu a opção pela democracia indireta no período das revoluções que ditam a modernidade nos séculos XVIII e XIX, com as constantes avocações do poder antes absolutamente concentrado sob as mãos do monarca[8]. Esse poder, portanto, não fora, em momento algum, avocado para exercício direto pelo próprio povo, mas sim por representantes eleitos e com capacidade para tal[9].

Sobreveio, desta feita, a chamada democracia representativa, típico exemplar de democracia indireta em que algumas funções do (auto) governo[10] se dão por meio de “representantes”. O instituto da representação política[11], isto é, o vínculo entre representados e representantes pelo qual estes agem em nome e pelo bem daqueles, tornou-se, pois, elemento chave nos mais diversos contextos em virtude de todas as limitações materiais.[12]

Por bem, este modelo representativo, muito pelas inevitáveis exigências que surgem acidentalmente no processo democrático, foi aos poucos transcendendo suas raízes aristocráticas pelo alcance de duas conquistas principais, que não se deram necessariamente de forma concomitante: (i) o sufrágio universal e (ii) a organização da democracia em partidos.

A princípio, a universalização do sufrágio foi de toda importância: essência dos direitos políticos por resguardar à vontade popular a escolha dos representantes a serem eleitos, o sufrágio, uma vez atingindo camadas sociais anteriormente desprivilegiadas, ampliou exponencialmente o potencial de representação do modelo indireto. A universalização, isto é, o processo de expansão do alcance do sufrágio a nível universal, foi de todo um grande caminho à concretização, ao menos em maior grau, do ideal de soberania popular.[13]

Ainda, no mesmo sentido da universalização do sufrágio e de seu exercício (voto)[14], embora muito mais recente, a constitucionalização e universalização de outras hipóteses de participação direta foi também de extrema importância à sustentabilidade da democracia representativa em diversas experiências, inclusive possibilitando a transcendência do conceito de democracia indireta para um conceito de democracia semidireta ao combinar o instituto da representação com mecanismos próprios de participação direta. São esses, inclusive, os três modelos de democracia em geral apontados pela doutrina, dos quais o Brasil, tardiamente, é do último signatário[15]: direta, indireta e semidireta.

Porém, mesmo com os avanços em torno do sufrágio, constatou-se que esse modelo indireto lastreado unicamente no voto simplesmente estabelecia o governo dos eleitos sobre o povo, sem garantir a este uma real influência no exercício do poder[16]. O afastamento entre a vontade do representante e a vontade do povo[17], manifestado em melhores termos na teoria duplicidade da vontade[18], adquiriu contornos nocivos ao próprio conceito de representação.

Daí o ensejo à outra importante conquista a qual nos referimos anteriormente, fundo de toda a investigação que se aqui se propõe: a organização da democracia pelos partidos políticos.

Ocorre que os partidos políticos, em sua origem, precisaram inicialmente se sobrepor às chamadas facções - do latim facere (fazer, agir), vistas como agrupamentos políticos ligados a ações perturbadoras, danosas – para se apresentarem como mecanismos distintos, mais estáveis e menos ofensivos à ordem. Precisaram, também, evoluir em seu própria semântica - originária do termo latino partire, isto é, dividir em partes um todo - para um significado e prática que permitisse revelar suas identidades próprias sem necessariamente expressar a ideia de separação e divisão. É o que, em termos mais precisos, aduz Giovanni Sartori:

“A transição da facção ao partido baseia-se num processo paralelo: a transição ainda mais lenta, mais enganosa e tortuosa, da intolerância para a tolerância, desta para a dissensão, e da dissensão para a crença na diversidade.”[19]

Apontava-se também certa índole oligárquica, ínsita aos institutos da própria democracia representativa e insuperável também pelos partidos políticos[20] - há, inclusive, quem defenda, por esta índole oligárquica, ser completamente demagoga qualquer argumentação pelo total afastamento dos partidos políticos à sua origem facciosa, vez que a facção continuaria a existir no interior dos partidos.[21]

Ainda assim, a combinação entre o desenvolvimento do sufrágio e a organização por partidos se deu mesmo de forma irreversível.[22] As raras exceções, geralmente atreladas a uma excessiva supremacia de um único partido, nos servirão de alerta logo adiante[23].

Foi a partir das eleições[24], espaço legítimo que as opções políticas dispunham para apresentar seus conceitos e propostas, que os agrupamentos políticos passaram a depender de organização adequada para o alcance legítimo do poder[25] – embora deva se reconhecer também a precedência e peso das prerrogativas parlamentares na origem dos partidos políticos[26]. Careciam, pois, de uma estrutura que lhes garantissem determinados recursos, como uma melhor disseminação da proposta política e certas provisões econômicas.

Assim, a formação de correntes partidárias deu margem ao surgimento dos sistemas de partidos políticos, que, segundo Maurice Duverger, importante desbravador de estudos partidários, consistem nas formas e modalidades de coexistência de diversos partidos em um país, isto é, a organização partidária de um país[27]. Fornecendo bases iniciais a uma tipologia dos sistemas de partidos - que, inclusive, vem a ser reformulada por importantes autores que lhe precederam, como Sartori[28] - , o célebre autor francês entendia que, de acordo com a combinação de determinados fatores principais - em sua ótica socioeconômicos, ideológicos e técnicos, e dentre os técnicos o sistema eleitoral[29] - os partidos políticos se organizariam em sistemas de partido único (unipartidário); de dois partidos (bipartidários); ou de três, quatro ou mais partidos (pluripartidários ou multipartidários). Nesta última classificação, como se verá, se sustenta o modelo brasileiro em conformidade com o artigo 17 da Constituição Federal de 1988.

Para aquele intento de chegar legitimamente ao poder, os partidos encarregaram-se de duas funções principais na dinâmica eleitoral: apresentar um programa exequível de governo e selecionar candidatos aptos à realização desse programa. Passaram, desse modo, a municiar o próprio processo de seleção dos representantes ao apresentar, de forma muito mais coerente que uma infinitude de ofertas de candidatos individuais unicamente vinculados à própria consciência, as opções sobre as quais se debruçaria a vontade popular. A respeito dessas importantes funções, discorre Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

“A primeira, estabelecer um programa exequível de governo. Não um conglomerado de ideias gerais apetitosas e grandiloquentes, mas um plano capaz de ser executado como política de governo. A segunda, selecionar pessoas que se disponham a fazer executar esse programa, caso eleitas, com a necessária eficiência.

Sobrepostos aos candidatos, posto que estabelecem um programa a eles vinculantes mesmo após a disputa eleitoral, os partidos proporcionavam uma situação muito mais favorável que a mera possibilidade de escolha do governante: a possibilidade de escolha de um programa de governo.[30]

Com essa sobreposição, e em prol da legitimidade material no exercício do poder representativo, a autonomia da vontade do parlamentar no exercício do mandato veio, inclusive, a ganhar novos contornos na representação política contemporânea..[31] [32].

Ademais, além de contribuírem com a aludida segurança e maior identidade em relação à vontade popular, de forma essencial e suplementar ao sufrágio, demonstraram-se eficientes mecanismos de assimilação dessa vontade popular por meio dos programas e bandeiras ofertados – muito embora se possa questionar tal eficiência em alguns exemplos, como no caso brasileiro.[33]

Naturalmente, assumindo tal posição nas modernas democracias consensuais pelo mundo[34], os partidos transcenderam seu pretexto histórico e se firmaram como essenciais à tomada de decisões no Estado Democrático de Direito, conquistando, para o desempenho desse relevante papel intermediador da soberania popular e do funcionamento do arcabouço institucional, a positivação de importantes garantias e prerrogativas vitais ao desenvolvimento dessas funções em graus mais sólidos. Daí se explicam, em parte, os processos de institucionalização, com a publicização de várias questões partidárias, constatados em diversas experiências ao longo do século XX.[35]

Os outros motivos desse processo se deram na contramão de todas as conquistas aqui expostas e deram ensejo à revisitação da própria relação Estado-partidos em maior ou menor grau, conforme os valores democráticos em jogo.

Da estatura a que foram alçados, os partidos relevam-se potentes instrumentos de desestabilização do próprio regime democrático: o tempo tratou de evidenciar que a constante busca pelo poder não poderia mais se dar de forma incondicionada, sobretudo pelo monopólio e radicalismo constatado em determinados quadros de partido único ou nos regimes totalitários de supremacia de algum partido ou “movimento”, como nos casos dos regimes nazista (Partido Nazista do 3º Reich) e fascista (Partido Nacional Fascista da Itália), além de alguns Partidos Comunistas ao redor do mundo.[36]

A nocividade dessas experiências dispensa maiores comentários e tangenciou de tal forma a ficção de George Orwell[37] que as agremiações, em todo o mundo, não mais poderiam ser negligenciadas.

Tornou-se, assim, razoável a dissolução do poder dentre um número razoável de partidos, em geral proporcional às variedades do substrato social. Ante a sempre latente tendência de desestabilização desse sistema – com eventual concentração de poder por um único partido, ou até por mais partidos em regime equivalente ao totalitário – disseminaram-se estímulos à manutenção de um sistema partidário aberto e estável, com igualdade de chances a todos os partidos e minorias políticas. Por isso, também, a encampação em maior grau de ideias como o pluripartidarismo, com todas as conveniências às minorias políticas[38], e a preocupação anexa de se garantirem direitos e prerrogativas que possibilitem certa liberdade e equilíbrio nas oportunidades a todos os partidos que preencham determinadas condições.

Entretanto, de forma curiosa em ambas as experiências mencionadas, foi justamente a fragmentação e o enfraquecimento dos demais partidos que contribuiu para a ascensão desses “movimentos. A crescente desmoralização do multipartidarismo europeu veio acompanhada de um discurso combate aos partidos, com a procura de novos mecanismos que viessem a substituí-los na luta da conquista do poder[39]. É no mínimo controversa qualquer ótica que enxergue nas simples dissoluções/fragmentações o melhor caminho para se evitar uma nefasta concentração de poder de índole totalitarista. Mais que a simples dispersão do poder político, é a própria relação Estado-partidos que deve ser criteriosamente analisada.[40]

Afora essa problemática, preocupa também a ainda incontornável suscetibilidade dos partidos a interesses privados e econômicos. Não por menos o lamento de Paulo Bonavides ao relembrar que “a lição de nossa época demonstra que não raro os partidos, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem.”[41]. Quanto a esta suscetibilidade, digno de referência o alerta de Manoel Gonçalves Ferreira Filho no sentido de que podem servir de instrumento para a barganha de poder econômico:

“De fato, precisando de vultosos recursos para a propaganda, mormente hoje com as técnicas sofisticadas que, ao mesmo tempo, reclamam e propiciam os meios de comunicação de massas, podem ser “comprados” pelos seus financiadores. E assim usados para a defesa de seus particulares.”[42]

As perdas à comunidade como um todo advindas dos desvios de finalidade no exercício do poder são perturbadoras[43]. O Estado Brasileiro tem, nessas sinuosidades dos interesses econômicos, a grande causa da crise que assola sistema político, com a predominância de interesses privados - em prejuízo do interesse público - em meio às suas instituições.

Duplamente qualificados, tanto por sua relevância política quanto pela econômica, mormente pelos expressivos valores movimentados em suas atuações particulares/partidárias[44] e eleitorais[45], os partidos políticos não se isentam dessa suscetibilidade. Não há, aliás, como se olvidar a estreita relação entre a predominância de interesses particulares e o insucesso dos programas partidários, máxime pela possibilidade de desestímulo à formação e observância de sólidos programas quando se envolvem variáveis econômicas.

Considerando que o Estado, em muitas experiências onde predomina o financiamento público da atividade partidária, é o principal agente econômico facilitador dessa atividade, proporcionando, não raro, cenários de fácil acesso e irrestrito gozo de subsídios econômicos de natureza pública, o reflexo desses interesses econômicos na estruturação e funcionamento da atividade partidária devem ser duplamente questionados.

Diante dessa patente ambivalência para com o poder[46], as regulações estatais foram a outra face daquele processo de institucionalização. Imperou-se a necessidade de revisitação do próprio tratamento estatal e jurídico dado a esses instrumentos, muito embora estes já se apresentassem na realidade como aglutinações de indivíduos inspirados por ideias políticas comuns. Conforme acentua Canotilho:

“a constitucionalização dos partidos ou incorporação constitucional dos partidos fez com que eles deixassem de ser apenas uma realidade sociológico-política para passarem a ser entidades jurídico-constitucionalmente relevantes”.[47]

A positivação de direitos e garantias favoráveis ao livre exercício da atividade partidária deu-se, portanto, de forma concomitante ao estabelecimento de uma disciplina e de um controle conforme as circunstâncias e necessidades do Estado Democrático de Direito em que se inserem.[48] O ordenamento jurídico, mais do que garantir e estimular a atividade partidária, passou também a regulá-la, disciplinando-a de acordo com as exigências do respectivo regime democrático e exercendo legitimamente um devido controle.

Esse reposicionamento dos partidos políticos, em muitas experiências, acabou por proporcionar um significativo estreitamento em suas relações com o próprio Estado. É o que, inclusive, o insigne constitucionalista português questiona por controversos processos de estadualização das agremiações.[49] No que concerne a esse processo no caso brasileiro, acentua Paulo Bonavides:

“Doravante, o que temos visto é o legislador constituinte variar daquela posição de indiferença aos partidos políticos para sancionar corajosamente nova realidade político-partidária como realidade constitucional. Introduziu-se o partido político no corpo das constituições. Os partidos se tornam cada vez mais instituições oficiais, que recebem subsídios de agências governamentais e se convertem pois em órgãos do poder estatal, verdadeiros institutos de direito público ou parte do próprio governo.”[50]

Admitido o processo de institucionalização por que passaram os partidos, e uma vez sabido que quanto melhor se organizam maior é o potencial de autenticidade do regime, devem ser continuamente sopesados os modelos de regulação a que estão submetidos para que se permita, da melhor maneira possível, o desenvolvimento de um equilíbrio natural que afaste, ou pelo menos mitigue, eventuais vícios e dependências da tutela estatal tão caros à consistência dessas organizações.

Noutras palavras, deve-se sempre ter em vista um grau óptimo de aproximação pelo qual se caracterizará a própria neutralidade do Estado.

Esse importante lugar comum, valorado sob o princípio da neutralidade do Estado - que passa a contracenar diretamente com outros importantes princípios democráticos como o da autonomia partidária e da igualdade de oportunidades, como se verá na discussão dos fundamentos envolvidos na questão da constitucionalidade da cláusula de desempenho - , torna-se, então, questão preliminar ao presente estudo, guiando a compreensão aqueles processos de oficialização dos partidos políticos nas experiências democráticas.

Cada experiência, democrática ou não, tratou de delinear seus próprios modelos de organização partidária tracejando também relativos os contornos daquela relação Estado-partidos, que inevitavelmente se firma num Estado Democrático de Direito e se faz determinante à estruturação do próprio sistema partidário.[51]


[1] Embora em sua teoria sobre as formas de governo Aristóteles entenda a democracia como uma forma degenerada do governo de muitos, desviada na concretização dos interesses dos pobres. Em verdade, o bom governo dos muitos era expresso na politia, na qual a massa governa em prol do bem comum, e não apenas dos pobres em maioria. Cf. BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Trad. de Sérgio Bath. 9ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1997. Pág. 56.

[2] Máxima proferida por Abraham Lincoln no encerramento do célebre Discurso de Gettysburg, em 19 de novembro de 1863, no Cemitério Militar de Gettysburg , Pensilvânia, Estados Unidos, que assim termina: “ ... e que o governo do povo, pelo povo e para o povo jamais desapareça da face da Terra.”.

[3] “O princípio democrático não se compadece com uma definição estática de democracia. Antes de mais, é um processo de continuidade transpessoal, irredutível a qualquer vinculação do processo político a determinadas pessoas. Por outro lado, a democracia é um processo dinâmico inerente a uma sociedade aberta e activa, oferecendo aos cidadãos a possibilidade de desenvolvimento integral e de liberdade de participação crítica no processo político em condições de igualdade económica, política e social. Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 7ª edição. Coimbra: Edições Almedina. pág. 289.

[4] Sobre uma abordagem completa das formas de organização e modelos democráticos, Cf. Arend. Modelos de Democracia. Pág. 15.

[5] Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. Página 135.

[6] Como bem assentado por Lênio Streck, acerca das limitações inerentes às comunidades que se complexificaram e se tornaram incapaz de responderem a si mesmas: “(...) o modelo de democracia representativa, como alternativa possível em uma sociedade que se complexificou e se tornou um instrumento incapaz de responder adequadamente a todos os anseios, pretensões, intenções etc. Isso é: a) seja em razão do número crescente daqueles que conquistavam a inserção no jogo político (o que inviabilizou a tomada de decisão por todos os interessados através das assembleias de cidadãos, como versão renovada da caricatura de democracia direta da Grécia Antiga); b) seja em face das dificuldades técnicas trazidas pelo tipo e conteúdo dos temas postos em discussão (o que transformou a política, muitas vezes, em refém das referências tecnológicas, das estatísticas, das probabilidades e das valorações macro e microeconômicas, o que dificultou/inviabilizou a tarefa política como o jogo dialético de pretensões); c) seja, ainda, pelo volume quantitativo de questões postas à solução (o que implicou uma atividade full time que exclui o cidadão do jogo político, uma vez que ocupado demais em prover o seu cotidiano, ao mesmo tempo que exclui o político do debate social dos temas); ou seja, por todos esses motivos, a democracia representativa passou a ter que ser repensada.” Cf. STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jose Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do estado. 8ªed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2014. Pág. 161.

[7]Caso de algumas tribos germânicas e comunidades suíças. Cf. ZIPPELIUS, Reinhold. Ciência Política. Trad. António Francisco de Sousa, António Franco. São Paulo: Saraiva, 2016. Pág. 287.

[8] Nesse sentido esclarece Augusto Aras: “A formação do regime representativo expressa o movimento histórico pela transferência da titularidade da soberania da pessoa do monarca para o povo ou para a nação e pela participação popular no governo, um movimento que culminou na queda do Estado absoluto e na formação do Estado liberal.” Cf. ARAS, Augusto. Fidelidade partidária: efetividade e aplicabilidade. GZ Editora. 1 ed. Rio de Janeiro: LMJ Mundo Jurídico, 2016. Pág. 59.

[9]A essência atribuída ao modelo era justamente a de confiar a competência das decisões aos mais capazes, como bem assentado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “A base fundamental da representação é a ideia exposta por Montesquieu de que os homens em geral não têm a necessária capacidade para apreciar e consequente decidir os problemas políticos. Assim, no interesse de todos, essas decisões devem ser confiadas aos mais capazes, aos representantes do povo.”. (Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 40 ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. Pág. 113.)

[10] Em referência a uma característica da democracia assinalada por Lincoln: a de se dar pelo próprio povo.

[11] Diferente, pois, da representação de direito privado, de índole contratual.

[12] Com efeito, ainda hoje resguardam-se aos cidadãos em geral – entendendo-se por cidadão o detentor de prerrogativas e deveres políticos (os chamados direitos políticos) - a participação direta apenas em algumas hipóteses pré-estabelecidas nos documentos políticos e constitucionais. Afora tais hipóteses, é possível perceber alguma participação popular com maior intensidade, ou de alguma forma que se possa dizer “direta”, apenas em raros momentos políticos de maior virtude cívica geralmente atrelados a processos de ruptura. Como assinala Ackerman acerca da excepcionalidade de, por exemplo, momentos constitucionais: “O processo de criação constitucional é projetado para estruturar deliberações quando os cidadãos trabalham árdua e produtivamente, ao passo que, quando isso não ocorrer, caberá ao simples processo legislativo”. Cf. ACKERMAN, Bruce. Nós o povo soberano: fundamentos do direito constitucional. Cord. e superv. Luiz Moreira. Belo Horizonte. Del Rey, 2006. Pág. 414.

[13] Nesse sentido, o apontamento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “De fato, a partir do século XIX, começou a ser abandonado o sufrágio censitário, passando os Estados a dar o voto e a elegibilidade a todos os homens. Aos poucos também conquistaram as mulheres esses direitos, conquanto na grande maioria dos Estados só os tenham alcançado em meados do século XX. (...) com o sufrágio universal, os representantes vieram a ser escolhidos por todo (ou quase) o povo. Tomou, por isso, o governo representativo um caráter democrático. Veio a ser chamado de democracia representativa. Um tipo de democracia em que o povo se governa indiretamente, por intermédio de representantes que elege.”. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 40 ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. Pág. 114.

[14] Acerca da diferença entre sufrágio e voto: “Enquanto o sufrágio é um direito, o voto representa seu exercício. Em outras palavras, o voto é a concretização do sufrágio.” Cf, GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 13. ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Atlas, 2007. Pág. 61.

[15] Constituição Federal: “Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular.”.

[16] Os representantes, por exemplo, não se encontravam adstritos a quaisquer orientações e não tinham nenhuma obrigação de prestar contas de suas ações políticas, nem ao grupo que eventualmente o lançara à disputa, muito menos ao povo. Revestiam-se apenas de legitimidade formal, em vista de eventual processo eleitoral, carecendo essa legitimidade de vertente material, ou seja, da real compatibilidade entre o exercício da representação e os anseios do povo representado. Muitos foram os críticos dessa democracia representativa que, aderindo ressalvas como as de Rousseau, apontaram enfaticamente para a insuficiência da liberdade política exercida unicamente pelo voto. Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 294.

[17] Michels apontou a baixa influência do povo sobre seus representantes: “Se ainda existem na massa indivíduos capazes de exercer alguma influência sobre o representantes do povo, eles nunca são muito numerosos”. MICHELS, Robert. Sociologia dos Partidos Políticos. Trad. de Arthur Chaudon. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1982. Págs. 25.

[18] Segundo a qual a soberania era exercida pelos representantes em nome da nação, não necessariamente idêntica à vontade do povo.

[19] SARTORI, Giovanni. Partidos e Sistemas partidários. Rio de Janeiro: Zahar; Brasília: Ed. UnB, 1982. Págs. 33.

[20]Essencial, nessa ótica, a abordagem de Robert Michels que acentua a chamada “lei de ferro” (da oligarquia), que conduziria à burocratização da estrutura e funcionamento do partido por meio da tendência de concentração do poder nas mãos de uma elite minoritária e conservadora que, sobreposta à massa eleitoral, não abdicaria de sua posição central. Noutras palavras, denunciava-se uma tendência de a cúpula dirigente se apropriar do poder político da agremiação, de modo a impossibilitar uma necessária democracia interna que deveria existir no próprio partido. Sobre essa tendência oligárquica que fundamenta a lei de bronze. Cf. MICHELS, Robert. Sociologia dos Partidos Políticos. Trad. de Arthur Chaudon. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1982. Págs. 225 a 243.

[21] BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 376.

[22] Nesse sentido, Maurice Duverger bem esclarece essa relação de estímulo: “Em seu conjunto, o desenvolvimento dos partidos parece associado ao da democracia, isto é, à extensão do sufrágio popular e das prerrogativas parlamentares. Quanto mais assembleias políticas veem desenvolver-se suas funções e sua independência, tanto mais os seus membros se ressentem da necessidade de se agruparem por afinidades a fim de agirem de comum acordo; quanto mais o direito de voto se multiplica, tanto mais se torna necessário enquadrar os eleitores por comitês capazes de tornar conhecidos os candidatos e de canalizar os sufrágios em sua direção. Cf. DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. 2ªed. Brasília: Universidade de Brasília, 1980. Pág. 20.

[23] BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 393.

[24] Tal foi a conexão entre os partidos políticos e as eleições que em muitos lugares chegaram mesmo a ser reduzidos a “ligas”, “comitês” ou uniões eleitorais (Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 381.). No Brasil, por exemplo, no período da chamada Quarta Republica (46-64), verificou-se ainda bastante vinculação dos partidos a essa finalidade eleitoral, motor inclusive de certa apatia dos partidos políticos nos momentos ordinários da política (pós-eleitorais), conforme se verá.

[25] É, aliás, dessa constante busca pelo poder que são formuladas concepções como a de Paulo Bonavides, enxergando-os como uma “organização de pessoas que inspiradas por ideias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e neles conservar-se para realização dos fins propugnados”. (Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 372.). José Afonso da Silva, de forma bastante convergente, os encara como “uma forma de agremiação de um grupo social que se propõe organizar, coordenar e instrumentar a vontade popular com o fim de assumir o poder para realizar seu programa de governo.”. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. Página 397.

[26] Deve ser registrada a precedência dos grupos parlamentares, que já se apresentavam base do surgimento das organizações partidárias antes mesmo das eleições, além do peso de organismos externos como os sindicatos, as cooperativas agrícolas, as associações estudantis, as chamadas sociedades de pensamento, as igrejas e seitas religiosas, sem se deixar de mencionar a enorme influência exercida nesse processo pelos bancos, grandes empresas ou sindicatos patronais. Cf. cit. Duverger, pág. 26-33

[27] Cf. DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. 2ª ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1980. Pág. 239. Numa conceituação mais dinâmica, Seiler define sistema partidário como um conjunto estruturado de relações, formado “ora pelas relações ora de oposição, ora de cooperação que existem entre os partidos políticos que agem no palco político de uma mesma sociedade política.”. Cf. SEILER, Daniel-Louis. Os partidos políticos. Tradução de Maria Parreira Cordeiro. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000. Pág. 137.

[28] Sobre essa tipologia matemática, Sartori desenvolve sua crítica e aperfeiçoa a abordagem de Duverger transcendendo a mera aparência dos números, ao considerar que o critério decisivo era o jogo parlamentar e a relevância dos partidos em concorrência. Cf. SEILER, Daniel-Louis. Os partidos políticos. Tradução de Maria Parreira Cordeiro. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000. Pág. 141.

[29] Na ótica de Duverger, os fatores gerais comuns a todos os países se dividem em três: “Os fatores gerais, comuns a todos os países, são em número de três: fatores socioeconômicos, fatores ideológicos e fatores técnicos. Os primeiros concernem essencialmente à influência da estrutura das classes sociais sobre os partidos políticos: não é duvidoso que essa influência seja muito grande. (...). Em certa medida, as ideologias políticas correspondem, elas próprias, a posições de classes. Mas essa correspondência não é geral nem absoluta: as ideologias jamais são simples “epifenômenos” em relação à estrutura sócio-econômica, e algumas não guardam relações indiretas e secundárias com a situação de classe. O fator técnico essencial é o regime eleitoral. (...) Já se observou sua influência sobre certos aspectos da estrutura de partidos.”. (DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. 2 ª ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1980. Pág. 240.) A respeito desses fatores, numa comparação entre as perspectivas de Duverger, Sartori e Nohlen, conferir o artigo de Bruno Rangel: RANGEL, Bruno. Sistemas eleitorais e partidários: Duverger, Sartori e Nohlen. Ballot. Rio de Janeiro: UERJ. Volume 2 Número 1 Janeiro/Abril 2016. pp. 136-157. Disponível em: [http://www.e-publicacoes.uerj.br/index. php/ballot].

[30] Para o insigne constitucionalista, o ganho é palpável pois “o povo se governaria, ainda indiretamente, por fixar também a orientação do governo e não apenas designar os representantes que, livres de qualquer predeterminação, tomariam, em seu nome e em seu lugar as decisões políticas.”. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 40 ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. Pág. 122.

[31] É o que salienta Augusto Aras acerca da representação política contemporânea, que demanda, cada vez mais “a manutenção da identidade entre a vontade do eleito e a do eleitor, com forte tendência a enquadrar a atuação do parlamentar na moldura do ideal programático do partido pelo qual concorreu e foi eleito.” Cf. ARAS, Augusto. Fidelidade partidária: efetividade e aplicabilidade. GZ Editora. 1 ed. Rio de Janeiro: LMJ Mundo Jurídico, 2016. pág. 71.

[32] Como assinala Paulo Bonavides: “Quanto aos partidos, estes se converteram na força condutora do destino da coletividade democrática. Sua ação absorveu a independência do representante, fê-lo um delegado da confiança partidária, mudou-lhe por consequência a natureza do mandato. A disciplina política no interior dos partidos sobre o comportamento dos seus membros nas casas legislativas se vai tornando cada vez mais efetiva, com base numa legislação que entrega juridicamente o Estado aos partidos.” Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 301.

[33] E não apenas junto aos eleitores ou em questões propriamente eleitorais desempenham relevante papel os partidos políticos, mas também em variadas questões institucionais, parlamentares e governamentais, como as que dizem respeito à gênese, programação, coordenação e controle das políticas de governo, à organização dos procedimentos e funcionamento das casas e comissões legislativas, acordos diários sobre a agenda de ambos os poderes, etcCf. SEILER, Daniel-Louis. Os partidos políticos. Tradução de Maria Parreira Cordeiro. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000. Pág. 30.

[34] Arend contrasta esse modelo de democracia aos majoritários tendo em vista que o poder político e as possibilidades de influência sobre o governo se encontram de maneira menos concentrada, proporcionando arranjos como os sistemas federativos descentralizados, as coalizões multipartidárias e os sistemas multipartidários ou consensuais, dentre outros. Cf. Arend. Modelos de Democracia. Pág. 19.

[35] Como lembra Lênio Streck: “(...) como referendam os exemplos alemão (1949), italiano (1947), português (1976) e espanhol (1978), muito embora o início desse movimento de constitucionalização tenha se iniciado já no século XIX.” Cf. STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jose Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do estado. 8ªed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2014. Pág. 195

[36]A respeito dessa estreita relação entre regimes totalitários e supremacia de um partido-único, aduz o cientista político alemão Reinhold Zippelius: “Um importante objetivo do regime totalitário consiste em infiltrar na burocracia estatal e nas organizações sociais agentes do poder político para, deste modo, dirigi-las e controla-las. Para este efeito contribui (...) um partido unitário com organização hierárquica e disciplina rigorosa, que, com as suas estruturas, se entranha em todas as áreas importantes da organização do Estado e da vida económica, profissional e cultural.” (Cf. ZIPPELIUS, Reinhold. Ciência Política. Trad. António Francisco de Sousa, António Franco. São Paulo: Saraiva, 2016. Pág. 429.). Essa entrância de um partido dentre as estruturas do Estado foi um método comumente adotado por movimentos totalitários em vista da viperina finalidade de elevar o partido a patamar acima dos demais, isto é, promover um “partido acima dos partidos”, superior às demais agremiações, quiçá ao próprio Estado. Sobre esse método, Hannah Arendt aduz, em ímpar análise sobre as origens do totalitarismo, que, assim como os fascistas, também os nazistas se inspiraram na ideia de elevação do partido no desenvolvimento do conceito de Estado-nação, embora tenham ido além no sentido de que visavam não apenas levar o partido ao poder mas sim usar o partido para levar adiante o movimento para além do próprio Estado: “O movimento fascista, que era um "partido acima de partidos" na medida em que dizia representar o interesse da nação como um todo, apoderou-se da máquina estatal, identificou-se com a mais alta autoridade nacional e tentou transformar todo o povo em "parte do Estado. (...) Quanto aos nazistas, mesmo antes de tomarem o poder, mantiveram-se claramente alheios a essa forma fascista de ditadura, na qual o"movimento"serve apenas para trazer o partido ao poder, e conscientemente usaram o partido para"levar adiante o movimento", que, ao contrário do partido, não deve ter quaisquer"objetivos definidos, rigorosamente determinados". (Cf. ARENDT, Hannah. (1989). Origens do Totalitarismo (Vol. 1o). (R. Raposo, Trad.) São Paulo: Companhia das Letras. Pág. 276.). Noutra passagem, a autora assenta, inclusive, algumas distinções entre as experiências: “enquanto o" partido acima de partidos "queria apenas apoderar-se da máquina estatal, o verdadeiro movimento visava a sua destruição; enquanto o primeiro ainda reconhecia no Estado a sua mais alta autoridade quando a representação do Estado caía nas mãos dos membros de um partido (como na Itália de Mussolini), o último via o movimento independente do Estado e superior a ele em autoridade”. (Cf. Pág. 278.).

[37] ORWELL, George. 1984. Trad. Alexandre Hubner, Heloisa Jahn. São Paulo: Companhia das Letras, 2009.

[38] Como assinala Bonavides: “Os adeptos do pluralismo partidário amplo louvam-no como a melhor forma de colher e fazer representar o pensamento de variadas correntes de opinião, emprestando às minorias políticas o peso de uma influências que lhes faleceria, tanto no sistema bipartidário como unipartidário.” Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 391.

[39] Em comparação com a Inglaterra, que apresentava um sistema bipartidário nos moldes dos clássicos modelos anglo-saxões – organizado, ainda que com mais de 2 partidos, numa dualidade situação-oposição - , Hannah Arendt assenta a maior probabilidade de ocorrência desses regimes em sistemas multipartidários: “Quanto mais o sistema pluripartidário refletia os interesses de classe, mais a nação necessitava do nacionalismo, de algum apoio por parte do povo aos interesses nacionais, apoio do qual a Inglaterra, com seu governo direto baseado em partido e oposição, nunca precisou muito. (...) Quando consideramos a diferença entre o sistema multipartidário do Continente e o sistema bipartidário britânico no que tange à predisposição para a criação de movimentos, parece mais fácil a uma ditadura unipartidária assenhorear-se da máquina estatal em países onde o Estado está acima dos partidos, e, portanto, acima dos cidadãos, do que em países onde os cidadãos, por agirem" em conjunto ", isto é, através da organização de um partido, podem galgar legalmente o poder e se sentem como donos do Estado, seja o de hoje, seja de amanhã.”. PÁG. X

[40] A devida separação entre Estado e Partido/partidos será também sustentada como importante meio de se evitar verdadeiros problemas dessa fragmentação, muitas vezes fomentada pelo próprio Estado mas capazes de empiorar questões outras como a da governabilidade e da fragilidade dos partidos políticos.

[41] PÁG. X

[42] Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 40 ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. Pág. 117

[43] “Quando os governantes se aproveitam do poder que receberam ou conquistaram para perseguir interesses particulares, a comunidade política se realiza menos bem assumindo uma forma política corrompida, ou degenerada, com relação à forma pura.” Cf. BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Trad. de Sérgio Bath. 9ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1997. Pág. 58.

[44] De origem privada – doações, vendas... – ou públicas – fundo partidário e reembolso de custos com propaganda partidária no rádio e na televisão

[45] De acordo com estimativas do Centro de Políticas Responsáveis (CRP, sigla em inglês), uma ONG que monitora o financiamento político nos EUA, o atual custo da campanha presidencial norte-americana é de cerca de US$ 2,6 bilhões (cerca de R$ 8,3 bilhões) (fonte: https://www.bbc.com/portuguese/internacional-37864609).

[46] Assim se expressa Manoel Gonçalves Ferreira Filho quanto a dupla-face dos partidos políticos brasileiros. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 40 ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. Pág. 152

[47] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª edição. Coimbra: Edições Almedina, 2003. Pág. 315.

[48] Como aduz José Afonso da Silva: “A ordenação constitucional e legal dos partidos traduz-se num condicionamento de sua estrutura, e seu programa e suas atividades, que deu lugar a um sistema de controle mais ou menos amplo, consoante se adote uma regulamentação maximalista ou minimalista, correspondendo o primeiro critério à tendência a uma profunda intervenção na vida dos partidos políticos e o segundo a uma menor interferência estatal.”. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. Página 402.

[49] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª edição. Coimbra: Edições Almedina, 2003.

[50] BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. Pág. 383.

[51] Ob. cit. Duverger.

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